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城市管理中如何有效治理“牛皮癣”的思考和探讨
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(2009-07-30 15:12:54) 转载▼
近几年来，各种非法广告正肆虐广州，从散发、张贴、发展到喷涂，从公共场所到居民住宅，无孔不入，无处不受其害，是城市难以根治的顽疾，人们斥之为“牛皮癣”，成为广州以及其他城市的难言之痛，也成为广州创卫工作中一块绊脚石。为加大治“癣”力度，2003年10月，广州城管支队正式启用了追呼系统，对违章号码进行不停地追呼，但乱张贴之势依然从主干道向城乡结合部蔓延，作为新区南沙，随着经济的快速发展，城市化进程的推进，外来人口的不断增多，“牛皮癣”也开始呈现愈演愈烈之势。本文结合广州的实际情况，对城市“牛皮癣”存在的原因、问题进行了分析，对如何有效治理“牛皮癣”提出了一些对策。
城市牛皮癣的基本情况
广州的城市牛皮癣最初出现在市区的东风路、环市路、中山路、火车站等主要路段，特别是在2002年之前，上述路段任何一个车站的候车亭上，都会密密麻麻贴着办证之类和非法招工的小广告。后来，广州进行了“一年一小变”、“三年一大变”的市容整治，上述路段经过执法部门的重点监管和环卫工人的保洁，乱张贴的现象基本得到遏制。但现在市区有些地段乱张贴还非常严重，如广州的天河城购书中心附近、五山科技街等地。而且这种现象有向城乡结合部蔓延的趋势，虽然广州城管部门启用了追呼系统，加大了对牛皮癣的打击力度。单从1999年到2002年止，广州环卫和城管部门共清理乱张贴410多万张，关停电话、呼机1569部，耗资在三四百万元以上。另城管与公安部门联手催毁假窝点20余个，抓获乱张贴200多名，办假证人员100名，查处违章印刷厂13间，端掉假中介28间，收缴未张贴广告纸45万张。另据统计，2005年广州市城管直属三大队共取证违法广告电话号码11620个，查处违法行为当事人3715人/次，罚款154万元，报相关部门停机7905台，2006年，直属三大队与各电讯部门密切合作，对22000多个违法广告的联系电话进行了宣传告知，暂停12000多个，处罚5988宗，可以说，城管部门的整治力度一年比一年加大。
二、“牛皮癣”长期存在的主要原因
乱张贴、乱涂写为何难以根治，“牛皮癣”为何长期存在，屡打不绝，主要有以下原因：
（一）部分市民的城市文明意识不高
我们中有不少人，一谈到“牛皮癣”就义愤填膺，但是，当遇到有租房、维修、疏通管道等需要的时候，又拨打了“牛皮癣”上的电话。其次，有的人为了拿到虚假“学历”来求职升官，于是通过“牛皮癣”花上几百元弄个大学文凭。这些做法无意间支持了张贴小广告的行为，从客观上助长了小广告的泛滥。现在大街小巷乱涂写、乱张贴办假证小广告得以存在，其根源也是因为有一定的市场需求存在。据了解，在公安交警部门查获的假牌假证的机动车辆中，大部分就是通过街边非法张贴的办证小广告中以低廉的价格非法获取的。有个在某事业单位工作的朋友称，当时进入广州工作时，用人单位要其回安徽老家办理计生证明，回去一趟，单来回机票费就要二三千元，后来他看到外面的乱张贴办证小广告，拨打了上面的电话，花50元2天就搞掂。就是由于部分人贪图方便、沾小便宜，抱着侥幸的心理，这是“牛皮癣”得以生存最根本的原因。
（二）管理不到位，没有形成合力
说到底，“牛皮癣”日益猖獗与相关部门执法不严，配合不够有关。目前，广州市对乱张贴“牛皮癣”的执法主要由市城管三大队负责，公安、工商、劳动监察等部门却很少介入。现在大家走到街边都可以看到，乱张贴、乱涂写的小广告大都是一些做假证、刻章、非法招聘公关的电话号码。在广州天河城附近的人行隧道、车站候车亭、磁卡电话机上，随处可以看到乱涂写的办证小广告及招工广告数不胜数，甚至有些街道的马路地板上都贴满了非法办证的小广告，这些不再是单纯的乱张贴广告问题，在背后隐藏的往往是一批违法犯罪分子，为了逃避执法部门的打击，他们逐渐形成了一个严密的组织，利用各种手段和反侦察办法来对抗执法，使用方法越来越隐蔽，况且城管人员又无侦察权和抓人权。没有公安部门的配合，源头很难抓到。即使城管部门抓到制假者，送公安派出所时，也都是不了了之，有时根本就不想处理。近日，在广州荔湾区人民南路，一名环卫工人因制止乱张贴被锤打的恶性事件，这些事件在前2年在天河区就发生过多起。其次，工商部门未能对小型广告印刷厂进行日常的监管，往往都是城管部门发现告知后，有关部门才采取措施。比如对非法招工带有诈骗性质的广告，劳动监察部门和公安部门都要介入。另外，很多部门认为：治理“牛皮癣”就是城管支队和环卫部门的事，这些都是造成乱张贴、乱涂写广告愈演愈烈之势重要原因之一。
（三）人员少，取证处理难
在乱张贴广告中，目前大都使用移动手机充值卡号码来联系，这些通信工具号码入网容易，不需办理任何手续，如果被作停机处理，违章者根本不来接受处理，他们只需更换一个50元或100元的号码或一个卡继续使用。因此停机，追呼处罚效果不明显，另外，城管支队启用的追呼系统，“呼死你”号码的选择、确认是非常谨慎的，因此在每次“捉号”前，执法人员必须一人拍照一人核实。一般情况下，20分钟也就只能查取20多个号码。另外，对每一个违章广告的处罚都必须拍照取证，告知核实。现在，新的广州市市容法规实施后，更难操作，法规要求违章者不整改后，才可以进行处罚，增加了对乱张贴广告的处理难度，以前只要现场取证属实就可要求当事人前来处理，而现在要看违章当事人改了没有。目前在广州整治“牛皮癣”的工作主要由广州市管理综合执法支队直属三大队负责查处，人员少，取证难可想而之。
（四）法规不健全导致违章违法广告屡治屡犯
据查，“牛皮癣”的非法张贴者或涂写者，都不是广告主，也不是造假的人，广告主的惯用手法是以计件工资的方式，雇请“三无”人员，特别是未成年人帮他们干。执法部门即使抓到了张贴者或涂写者，大多无法查明他们的身份，难以处罚。虽然《广州市城市城市市容和环境卫生管理规定》可处200元至500元的罚款，但因其身上不带分文，也不带任何证件，在处理上就成了“烫手的山芋”，不但处罚不了他们，有时还要负责他们的吃住，即使移交公安部门，也无相应的处罚依据，只好放人了之。其次，即使抓到了广告主，最高500元的罚款，也难以起到震慑的作用。在城管三大队有一个被经常处罚的疏通广告主，从2003年开始到2004年，已被城管部门处罚了11次，电话停了又罚，罚了又开，接受处罚对他来说已经是家常便饭了。另外，城管部门对一般性违章的电话号码没有权利做出永久性的停机，当事人来处理后，又必须在规定的时间内开通电话。至此很多单位和个人重复违章，屡教不改，形成恶性循环。
治理“牛皮癣”的对策
（一）加大宣传力度，提高市民的素质
政府和职能部门要充分利用电视、广播、报纸、宣传栏等渠道加大宣传有关法律法规，提高广大市民知法、懂法、守法的自觉性，特别是对“牛皮癣”带来的危害性要广范宣传，深入人心。大力营造整治的氛围，发动全体市民积极参与和监督治理“牛皮癣”。对乱张贴、乱涂写的违章违法行为要积极举报，坚决打击。
（二）成立一支专门的“治癣”队伍，做到齐抓共管
“牛皮癣”屡禁不止的关键原因是没有从源头上进行根治。目前，仅依靠环卫部门清理既被动又费力；仅靠城管“守株待兔”，也不是根本办法，特别是对带有犯罪、欺骗性质的广告，公安部门要主动介入。因此，要进行专项综合整治，调动公安、工商、劳监、电信，移动、联通等单位和部门的力量，密切配合，共同行动。城管部门负责乱张贴，乱涂写的取证处罚；公安加强出租屋的管理，负责对办假证刻章的源头的侦察和取证；工商负责非法印刷广告点进行取缔；劳监对非法招工中介的查处；电信、移动、联通对乱张贴、乱涂写的广告号码进行断停。上述各部必须抽调专门的力量统一办公、统一执法、形成合力、以便从重从快加强对“牛皮癣”的打击力度。其他各部按各自范围配合环卫部门负责的“牛皮癣”清洗。比如：公交车站牌上的乱涂写由交委组织人力进行清理，电话停上的乱涂写由电信组织人力清洗等，把门前“七包”责任真正落到实处，不管什么商铺，只要发现自己的商铺墙上有乱张贴广告，就有责任有义务去清理干净，并举报给执法部门，做到“谁家门前谁家管”。
（三）建立一个合法的空间，满足广告主的需求
城市“牛皮癣”屡治不灭，正说明它还有自己的市场。因此，要建立堵疏结合机制。政府在立法管制非法办证广告的同时，对非法的小广告，要严厉打击；对合法的小广告，则要规范其发布的渠道，满足发布者和市民的需求。应该给合法的小广告，如便民的疏通、出租、修理广告等寻找一个合适的出路，建立一个市场平台，低价或免费张贴这些小广告，对于不按要求张贴者，再予以更严厉的处罚。具体的做法是可在城管部门或工商部门的统一管理下，根据需要，在市区分片分块地设立集中统一的广告栏或广告牌、广告廊、广告墙等张贴广告的设施。可向广告户收取适当的管理费，费用可根据广告面积、张贴时间计算，定期更换。如前两年广州天河区龙洞街就在辖区内统一开设了广告栏，供有需求的人张贴广告，此法得到很多群众的赞同。比如南沙这个刚从农村转制的城市，一方面政府要求象广州市区那样加大对“牛皮癣“的治理力度，另一方面政府也要辟一个统一的广告张贴栏，解决部分群众的需求，因为有的群众出租一个房间不可能到报纸上登广告。
（四）完善法律法规，加大处罚力度
“牛皮癣”难斩草除根，其原因之一是罚款太少，现行的法律法规可操作性不强。就我市对治理乱张贴、乱涂写最高罚款才500元，拿非法招工广告来说，中介公司在外面乱张贴广告，只要骗取一个应聘者的报名费或介绍费，足以交一次的罚款。但除了处予小额罚款、责令自行清洗和给予批评教育外，没有更有效的办法。这些手段对乱张贴者来说，是无关痛痒的。因此，针对乱张贴的不同广告内容，必须加大立法，提高处罚的幅度，要罚就罚他个倾家荡产；如对非法招工的乱张贴可处于3000元的罚款，对非法办证的广告可处以5000元的罚款，其次，对张贴办假证制假者除了罚款外，还必须实行治安拘留，对屡犯不改者，给以劳改，对张贴广告造成社会危害性的，给以刑事处分，特别是公安部门要加大执法力度，紧密配合城管部门的执法；对便民小广告不按规定张贴的电话号码、移动工具，发现违章三次以上，给以永久性的断停；杜绝屡罚屡开的现象，这些法律法规要有具体的明确规定。
（五）建立举报制度，实行信息共享
城管部门设立专门的举报投诉电话，对抓获乱张贴、乱涂写广告张贴者扭送城管或公安部门的给以一定的奖励，鼓励市民积极参与，记得在广州市实行“一年一小变”“三年一中变”的环境整治时，每抓一个贴“癣”者，给以200元的奖励，在那段时间，群众每天抓获的乱张贴者超过10人以上，在一定程度上遏制了“牛皮癣”的蔓延。同时充分利用公安或其他小区的监控系统，建立110联动机制，及时发现并抓获乱张贴、乱涂写者，这样也可解决人手少，取证难问题。另外，对跨地区的“牛皮癣”，可以由当地有关部门取得证据后传真或电邮给有权执法的所在行政机关核实后进行处罚或停机。
治理“牛皮癣”是一项长期的工作任务，必须要求各部门、各单位密切配合、做到全民参与、齐抓共管、不断健全机制、完善法律法规,才能从根本上杜绝城市“牛皮癣”的蔓延。
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